الإطــار القــــانونى للأمـــن النــووى

تقديم وتقسيم:

اتجهت مصر مؤخراً ، منذ الإعلان الرئاسي في 29 من أكتوبر 2007، إلى بحث استخدام الطاقة النووية لإنتاج الكهرباء. ويعتبر الأمن النووي أهم الموضوعات التي يثيرها هذا الاستخدام. ويتطلب الأمن النووي توافر عناصر متعددة، يأتي في مقدمتها وضع إطار قانوني.

نحاول في هذا البحث تقديم بعض الأفكار العامة اللازمة لوضع الإطار القانوني للأمن النووي على ضوء القانون المقارن.

وقد رأينا لمعالجة هذا الموضوع اتباع الخطة الآتية:

المبحث الأول : فكرة الأمن النووي.

المبحث الثاني : مصادر التنظيم القانوني للأمن النووي.

المبحث الثالث : مبدأ الشفافية والأمن النووي.

المبحث الرابع: سلطة الآمان النووي.

المبحث الأول

فكرة الأمن النووي

لم يكن موقف الدول في استخدام الطاقة النووية لتوليد الكهرباء واحداً. فقد ارتبط موقف بعض الدول بالمخاطر الناشئة عن استخدام هذه الطاقة، الأمر الذي دفعها إلى التخلي عنها. أما بعض الدول الأخرى، فقد وجدت في فوائد استخدام هذه الطاقة سبباً للتمسك بها، مراعية في نفس الوقت توفير أكبر قدر ممكن من الأمن النووي. وقد انعكس موقف هذه الدول وتلك في النصوص القانونية المختلفة.

مناهج الدول المعارضة لاستخدام الطاقة النووية لإنتاج الكهرباء:

يسود الاعتقاد لدى بعض الدول بأنه لا يوجد وئام بين الطاقة النووية والبيئة. ومازالت أحداث كارثة مفاعل تشيرنوبل في 1986 عالقة في الأذهان حتى الآن. لقد كشف هذا الحادث أن الأمان النووي تشوبه عيوب كثيرة، وأن التلوث الإشعاعي لم يعد مستبعداً، كما أنه لا يتوقف عند الحدود الوطنية.

وقد تبنت الدول المناهضة لاستخدام الطاقة النووية أساليب مختلفة.

فبعض الدول تحظر إقامة محطات نووية على أراضيها. وتعتبر النمسا أبرز هذه الدول. فقد أقامت النمسا محطة نووية في Zwentendorf ، غير أن الشعب النمساوي قرر في استفتاء نوفمبر 1978 عدم الموافقة على تشغيل هذه المحطة، ثم صدر قانون 15 من ديسمبر 1978 بفرض حظر على إنشاء محطات نووية على الأراضي النمساوية. وقد أكد البرلمان هذا الموقف مرة أخرى، حين أقر التشريع الدستوري في 13 أغسطس 1999 بشأن جعل النمسا خالية من الطاقة النووية. وفيما عدا الاستثناء الخاص بموقع المحطة النووية في Zwentendorf، والتي لم تكن محلاً للاستغلال، فإنه توجد أربع منشآت نووية فقط : ثلاثة مفاعلات أبحاث ، ومحطة لمعالجة وتخزين النفايات ([1]) .

وبعض الدول الأخرى التي كانت تستخدم من قبل الطاقة النووية في إنتاج الكهرباء تبنت موقفاً آخر، وهو التخلي التدريجي abandon progressif عن هذه الطاقة. وتعتبر ألمانيا واحدة من هذه الدول. فقد بدأت سياسة التخلي التدريجي عن الطاقة النووية في 14 يونيو 2000، وذلك بإبرام اتفاق بين التحالف الحاكم في هذا الوقت بين الاشتراكيين والخضر وبين المستغلين. وقد أسفر هذا الاتفاق عن إقرار قانون 22 إبريل 202، بشأن تعديل قانون الاستخدام السلمي للطاقة النووية والحماية من مخاطر استخدامها الصادر في 23 ديسمبر 1959. ووفقاً للقانون الجديد لم يعد ممكنا الاستمرار في الطاقة النووية بعد عام 2020، نظراً للمخاطر المتزايدة بسبب استخدام هذه الطاقة، وعلى الرغم من توافر أقصى درجات الأمان للمنشآت النووية في ألمانيا. ويتضمن قانون 22 إبريل 2002 عدداً من الأحكام المهمة ومنها:

1. إحلال التخلي المنظم لاستغلال الطاقة النووية للإنتاج التجاري للكهرباء محل الهدف الأصلى للقانون وهو تشجيع الطاقة النووية.

2. وضع نهاية لاستغلال الطاقة النووية، والتأكد من أمان المنشآت أثناء الفترة الباقية للاستغلال. ولتحقيق هذا الهدف، يقرر القانون عدم جواز تسليم أي تصاريح خاصة ببناء واستغلال محطات جديدة، أو لإقامة مصانع لإعادة معالجة الوقود المستهلك، وانتهاء صلاحية تصاريح الاستغلال القائمة عندما يبلغ إنتاج كل محطة حصة الإنتاج المحددة لها.

3. منع إعادة معالجة الوقود المستهلك اعتباراً من أول يوليو 2005، ووضع اشتراطات جديدة لإدارة النفايات النووية.

وقد أغلقت بالفعل محطتان في نهاية يونيو 2005 ([2]).

ومن الدول الأخرى التي اتبعت سياسة التخلي التدريجي عن استخدام الطاقة النووية: السويد (1997) ([3])، وبلجيكا (2003) ([4]).

وقد اتبعت دول أخرى مسلكاً آخراً، يتمثل في تحديد مهلة moratoire ، لا يتم فيها منح تصاريح محطات نووية جديدة. وقد طبقت سويسرا هذا النظام في استفتاء شعبي في سبتمبر 1990 ، لكن الشعب السويسري رفض التخلي عن استخدام الطاقة النووية. وتبحث سويسرا بناء مفاعلات جديدة في عام 2002 ([5]).



وفي إيطاليا، وافق البرلمان في 1987 على تحديد مهلة تأخير لمدة خمس سنوات قبل بناء أما محطات نووية جديدة. وقد انتهت هذه المدة في 1992. وقد تم تجديد هذه الفترة بصورة مستمرة. وقد أغلقت المحطات النووية الثلاث التي كانت قائمة في إيطاليا في 1990، وأعيد تخصيص déclassement هذه المحطات. أي المحطة الرابعة التي لم يكن قد انتهى بناؤها، فقد تم تحويلها إلى محطة متعددة الوقود. وتستورد إيطاليا احتياجاتها من الكهرباء من فرنسا، كما أن الشركة الايطالية Enel SPA تقوم بالاستثمار في بناء المفاعلات النووية في فرنسا وسلوفاكيا ([6]).

الأمن النووي الركيزة الأساسية للقانون النووي:

على الرغم من المخاطر المرتبطة باستخدام الطاقة النووية، إلا أن التخلي عنها لا يبدو ممكناً بالنسبة لبعض الدول. ففي أوروبا بصفة عامة، فإن الطاقة النووية توفر 25% من إنتاج الكهرباء. وفي فرنسا بشكل خاص، كان يوجد لديها 59 محطة نووية حتى 2002، وكانت تغطى حتى ذلك الوقت 77.9% من الإنتاج الكلى للكهرباء. يضاف إلى ذلك، أن الطاقة المتجددة مثل : الطاقة الشمسية ، وطاقة الرياح، وطاقة الحرارة غير قادرة على أن تحل محل الطاقة العضوية energie fossile في عصر قريب حتى مع وجود سياسة مقصودة في هذا الاتجاه. وأخيراً فإن بعض العوامل الأخرى تشجع استخدام الطاقة النووية منها: أن المخاطر ترتبط أيضاً بالصناعات البترولية والكيماوية، وأن الطاقة النووية لا تسهم في ظاهرة الانحباس الحراري، كما أنها تحقق قدراً كبيراً من الاستغلال في مجال الطاقة ([7]).

من هنا، أدركت بعض القوانين مدى الحاجة إلى الطاقة النووية. فالقانون الأساسي للطاقة النووية في اليابان الصادر في 19 ديسمبر 1955 ينص على أنه يستهدف ضمان إمدادات الطاقة في المستقبل، وتدعيم أنشطة البحث ، وتنمية واستعمال الطاقة النووية للأغراض السليمة.

غير أن القوانين تؤكد أيضا على فكرة الأمن النووي. فالمادة الأولى من القانون السويسري بشأن الطاقة النووية في 21 من مارس 2003 تنص على أنه يستهدف بوجه خاص حماية الإنسان والبيئة من الأخطار بالطاقة النووية.

والأمن النووي هو من عمل الفنين والقانونين على حد سواء، وهو يحتاج إلى إطار قانوني على مستوى عال. غير أن وضع إطار قانوني وإن كان ضرورياً للأمن النووي، إلا أنه ليس وحده كافياً، إنه يحتاج إلى عنصر آخر مهم، هو ثقافة الأمان النووي Culture de sureté nucleaire . وهذه الثقافة تعنى تحقق الوعي، وطريقة سلوك من جانب العاملين والمستغلين، بحيث يتم التأكد من أن المسائل الخاصة بالأمان النووي، ونظراً لخطورتها، تحظى بأولوية على أى اعتبار آخر ([8]).

إن القانون النووي وحده لا يمكن أن يولد ثقافة الأمان النووي. ومع ذلك، فإن وضع نظام قانوني غير جيد يمكن أن يعيق إقامة أو تدعيم ثقافة الأمان النووي، بينما أن إقامة نظام قانوني قوى يمكن أن يحسن من هذه الثقافة، وذلك بتوفير كافة الموارد الضرورية، وتسهيل المعلومات الشفافة، ومنع حدوث التنازع بين المؤسسات، والتأكد من أن التقديرات الفنية المستقلة لن توقف لأسباب ليس لها علاقة بالموضوع. باختصار ، إن وضع تشريع نووي يفترض الأخذ في الاعتبار المسائل التي لها علاقة بثقافة الأمان النووي، لكنه وحده لا يخلق حتماً هذه الثقافة ([9]).

تعريف الأمن النووي، وتمييزه عن الأمان النووي:

يتم التمييز عادة بين الأمن النووي Sécurité nucléaire "security" والامان النووي Sécurité nucléaire "safety" . غير أنه لا يوجد معيار محدد لهذا التمييز، وإن كان الاتفاق على أن الأمن النووي فكرة أوسع ن الأمان النووي.

فالبعض يرى أن الأمان فكرة تحيل إلى مجموع القواعد الخاصة بالوقاية من المخاطر التي يمكن أن تحدث بسبب تصميم المنشأة النووية. أما الأمن، فإنه في المقابل ، فكرة واسعة تعنى تقييداً للمخاطر المرتبطة باستخدام الطاقة النووية ([10]). وكما يرى البعض ، فإن هذا التمييز يبدو مصطنعاً، لأن تصميم وإدارة المنشأة النووية من الداخل يمكن أن يكون لهما امتداد بيئي وانعكاسى على خارج المنشأة. إن الأضرار لا تتوقف عند حدود المنشأة ، لأن حوادث مختلفة يمكن أن تحدث تداخلاً بين المنشأة النووية والوسط البيئى مثل تسرب بعض المواد، أو انتشار انبعاثات إشعاعية، وتعرض للخطر في نفس الوقت التشغيل العادي للمنشأة ([11]).



ويرى البعض الآخر أن فكرة الأمن فكرة واسعة يمكن أن تعنى الحماية من المخاطر الخارجية التي يمكن أن تهدد الأنشطة النووية. أما الأمان فهو مجموع النظم الفنية والتنظيمية التي يجب اتخاذها حتى يكون تشغيل المنشأة النووية، أو نقل مواد نووية، لا يمثل إلا مخاطر محددة حتى يكون مقبولاً من العاملين والجمهور والبيئة. إن الأمان يعنى الاحترام الدقيق للنظم المطبقة. لكن المعنى الواسع للأمان أصبح يعنى حماية الأفراد والمجتمع والبيئة، وذلك بوضع نظام دفاعي فعال ضد المخاطر الإشعاعية ([12]).

غير أن معجم المصطلحات النووية الذي وضعته سلطة الأمان النووي في فرنسا ASN ([13]). قد أخذ بالرأي الأول في التمييز بين الأمن النووي والأمان النووي. فالأمن النووي هو مجموعة النظم التي تستهدف ضمان حماية الأشخاص والأموال في مواجهة المخاطر والأضرار والمضايفات من أى نوع والتي تنشأ من تنفيذ منشآت نووية ثابتة أو متحركة، أو تشغيلها، أو وقفها أو تفكيكها، وكذلك أيضاً المحافظة على نقل أو استعمال أو تحويل المواد المشعة الطبيعية أو الصناعية. أما الأمان النووي فهو مجموعة النظم التي تستهدف ضمان التشغيل الطبيعي للمنشآت النووية، للوقاية من الحوادث أو التقليل من آثارها، وذلك في مراحل التصميم ، والبناء ، والتشغيل ، والاستخدام ، والإيقاف النهائي، والتفكيك للمنشآت نووية، أو لنقل المواد الإشعاعية ([14]).

أما من الناحية التشريعية، فإن قانون الشفافية والأمن في المجال النووي في فرنسا في 13 من يونيو 2006 قد أعتبر الأمان النووي أحد عناصر الأمن النووي. فالأمن النووي، وفقاً للمادة الأولى من هذا القانون، يشمل: الأمان النووي، والحماية من الإشعاع ، والوقاية من أعمال التخريب ومكافحتها، وأعمال الأمن المدني في حالة الحوادث ([15]).

أما الآمان النووي فهو مجموعة النظم الفنية والإجراءات التنظيمية الخاصة بتصميم، وبناء، وتشغيل، ووقف، وتفكيك المنشآت النووية الأساسية، وكذلك بنقل المواد المشعة ، وذلك من أجل الوقاية من الحوادث أو للحد من آثارها ([16]).

وأما الحماية من الإشعاع radioprotection فهى الحماية من الأشعة المؤينة، أى مجموعة القواعد، والإجراءات، وطرق الوقاية والرقابة التي تستهدف منع أو تقليل الآثار الضارة للأشعة المؤينة التي تحدث للأشخاص، بطريق مباشر أو غير مباشر، بما في ذلك الاعتداءات على البيئة ([17]).

المبحث الثاني

مصادر التنظيم القانوني للأمن النووي

إن القواعد القانونية التي تطبق على تنظيم استعمال الطاقة النووية تشكل جزءاً من النظام القانوني للدولة، غير أن هذه القواعد القانونية تتميز عن غيرها من القواعد بطبيعة خاصة، ترجع إلى خصائص الطاقة النووية بوصفها تكنولوجيا عالية وإلى المخاطر التي ترتبط باستخدامها.

وقواعد القانون النووي تجد مكانها في إطار تدرج النظام القانوني للدولة. وهذا التدرج ، كما هو معلوم ، له عدة مستويات: دستورية ، وتشريعية ولائحيه ، وقضائية. وإلى جانب هذه المستويات الداخلية للقانون النووي، فإنه لا يجوز إهمال المصادر الدولية لهذا القانون والتي تكتسب أهمية خاصة.

المصدر الدستوري للقانون النووي:

يحدد الدستور البناء المؤسسي والقانوني الأساسي للدولة. وغالباً لا تتضمن الدساتير أي نصوص خاصة بالطاقة النووية. ومع ذلك ، توجد بعض القواعد الدستورية في هذا المجال . ويأتي في مقدمة هذه القواعد اختصاص المشرع بالتشريع في المجال النووي. ويمكن تسويغ اختصاص المشرع بصفة عامة بأن الأنشطة الخاصة بالطاقة النووية يمكن أن تعرض للخطر حقوقاً مكفولة دستورياً، ومن هذه الحقوق: الحق في الحياة، والحق في سلامة الجسم ، والحق في البيئة. ومن المعلوم أن الدستور الفرنسي ، بعد تعديله في 2005 ، قد نص على أنه: " يحدد القانون القواعد المتعلقة بالمحافظة على البيئة" ([18]). . كما أن الدستور الألماني ينص في المادة 2 على أنه :" لكل فرد الحق في الحياة ، والسلامة الجسمانية. والحرية الشخصية مكفولة. ولا يجوز وضع قيود على هذه الحقوق إلا بقانون".

وفي الدول الاتحادية أو الفيدرالية، تحرص الدساتير على أن تجعل الاختصاص بالتشريع في مجال الطاقة النووية للتشريع الاتحادي، وليس للتشريع الخاص بالدول الأعضاء. فالمادة 73 من دستور ألمانيا (القانون الأساسي) تنص على أن اختصاص التشريع الاتحادي يشمل إنتاج الطاقة النووية للأغراض السليمة، وبناء واستغلال المنشآت النووية، والحماية من مخاطر التعرض للطاقة النووية والأشعة المؤينة، والتخلص من المواد المشعة". واستناداً إلى هذا النص ، قضت المحكمة الدستورية في ألمانيا في 1978، بأن القرار الخاص باختيار الطاقة النووية أو عدم استعمالها يقع على عاتق المشرع([19]).

وفي سويسرا أيضاً، تنص المادة 90 من الدستور الاتحادي على أن التشريع النووي من اختصاص الدولة الاتحادية ([20]). وبالتالي ، فإن الموضوعات الخاصة بالأمن النووي لا تدخل في اختصاص المقاطعات، وإنما ينحصر اختصاصها في إجراءات تصاريح المنشآت النووية ([21]).

وإلى جانب القاعدة المستمدة من اختصاص المشرع؛ توجد بعض المبادئ الدستورية التي يقع على عاتق المشرع احترامها. فالميثاق الدستوري للبيئة في فرنسا في 2005 يقرر مبدأ الحيطة Principe de precaution ([22]). ومبدأ الوقاية Principe de prevention ([23])، وهما من المبادئ التي نصت المادة (2) من قانون 13 يونيو 2006 في فرنسا على تطبيقها على الأنشطة التي تتضمن خطر تعرض الأشخاص للأشعة المؤينة. ويعتبر مبدأ الملوث يدفع Polleur-payer أحد المبادئ المتفرعة عن مبدأ الوقاية. وتطبيقاً له، فإن المسئول عن النشاط النووي، مثل المستغل، أو حائز مصادر الطاقة، يتحمل تكاليف إجراءات الوقاية ، خصوصاً الاختبارات ، وإجراءات تخفيض المخاطر، وإلقاء التصريف rejets d'effuents "

المصادر التشريعية واللائحية للقانون النووي:

إن عملية التشريع في المجال النووي لا تختلف كثيراً عن عملية التشريع في المجالات الأخرى. ومع ذلك ، فإنها تظل متميزة، نظراً لأن الطاقة النووية نظام بالغ التعقيد والتخصيص، كما أن استخدامها ينطوي على مخاطر غير عادية على صحة الإنسان والبيئة، والأمن الوطني والدولي ([24]).

وتقتضى عملية إعداد التشريع في المجال النووي أن تؤخذ في الاعتبار العناصر الآتية :

1- تحديد مضمون النشاط المرتبط بالطاقة النووية. إن الدول تختلف في لجوئها إلى الطاقة النووية. فقد تقوم الدولة بجميع الأنشطة النووية بما في ذلك استخدام الطاقة النووية لإنتاج الكهرباء، أو استخدام المواد المشعة في أغراض طبية وزراعية وصناعية ، أو استغلال مناجم اليورانيوم للتصدير. غير أن بعض الدول لا تلجأ إلى أى نوع من الأنشطة النووية ، غير أنها في حاجة إلى نظام قانوني، يطبق على سبيل المثال على عبور المواد النووية أو أى مصادر أخرى للإشعاع أراضيها. وأخيراً ، فإن بعض الدول تهتم فقط بالأنشطة النووية التي تتم في دول مجاورة، مما يبرر إبرام اتفاقات للتعاون أو إعداد خطط للطوارئ خاصة بالحوادث الإشعاعية.

2- مراجعة القوانين التي لا تستهدف بشكل خاص الأنشطة النووية ، لكنها يمكن أن تنعكس على الطريقة التي تتم بها هذه الأنشطة . ومن هذه القوانين على سبيل المثال القوانين التي لها علاقة : بإجراءات الرقابة على استعمال التربة ، وبموضوعات البيئة مثل جودة الهواء والماء وحماية الوسط الطبيعي، وبالتنظيم الاقتصادي لشركات الكهرباء، وبالوقاية من حوادث العمل والأمراض المهنية، وبالإجراءات الإدارية للأشخاص العامة، وبالنقل وبتصدير واستيراد المواد النووية، وبحقوق الملكية الفكرية، وبالمسئولية عن الأضرار غير النووية، وبإدارة الطوارئ، وبالضرائب.

3- تمكين الأطراف المعنية من إبداء الرأي أثناء فترة معينة ، أو أثناء التخفيضات التي تقوم بها إحدى جهات الدول. والأطراف المعينة بالنشاط النووي متعددة مثل: أصحاب الصناعة التي تخضع للتنظيم ، والهيئات العلمية، والمرافق العامة ، والجمعيات ، والدول الأخرى المجاورة التي تكون قد أبرمت اتفاقات حول تبادل المعلومات بشأن الانعكاسات عابرة الحدود والدول التي تشارك في تصدير أو استيراد بعض أنواع من التكنولوجيا والمواد.

4- إن المدة المخصصة لبحث التشريع النووي أمام البرلمان يمكن أن تكون طويلة ومعقدة وتقع مسئولية صياغة القانون على خبراء تتوافر لهم معارف ترتبط بالتكنولوجيا النووية وخبراء قانونين يتوافر لديهم التخصص في القانون النووي. ويجب أن يستخدم التشريع النووي ألفاظاً محددة وواضحة بقدر الإمكان . ويجب على من يتولى صياغة القانون أن تكون لهم رؤية خاصة فيما يعرض عليهم من اقتراحات، وتقويم ما إذا كانت هذه الاقتراحات قابلة للتطبيق علمياً لتدعيم الأمن النووي.

وأخيراً ، فإن الدول تختلف في تصورها للإطار القانوني للنشاط النووي.

فبعض الدول تضع قانوناً شاملاً لأنشطة الطاقة النووية. وتعتبر الولايات المتحدة الأمريكية رائدة هذا الاتجاه . فقد أصدرت قانون الطاقة النووية في 1954 وهو قانون شامل ، وقد حل محل القانون السابق الصادر في 1946.

وتتجه دول أخرى إلى وضع عدة قوانين خاصة بالطاقة النووية، وتعطى لأحدها وصف "القانون الأساسي للطاقة النووية" وهذا هو الوضع في اليابان، إذ صدر القانون الأساسي للطاقة النووية رقم 186 في 19 ديسمبر 1955 ([25])، ثم صدرت تباعاً القوانين الثلاثة الآتية: قانون المواد الخام، والوقود النووي، والمفاعلات (1957)، وقانون الوقاية من مخاطر الأشعة المؤينة (قانون 1957)، وقانون التعويض عن أضرار المسئولية النووية (قانون 1961).

وهذا هو الوضع أيضاً في سويسرا، حيث توجد أربعة قوانين : قانون الطاقة النووية (2003) ، وقانون الحماية من الإشعاع (2003)، وقانون المسئولية المدنية في المجال النووي (1983 ، وقانون سلطة التفتيش الاتحادية للأمن النووي (2007) . ويضاف إلى هذه القوانين مجموعة من الأوامر.

وتتجه دول أخرى إلى إصدار قانون أساس ينظم الأنشطة النووية، يحدد إجراءات الحماية من الإشعاع ، ويعين السلطات المختصة ويبين مهامها، على أن تصدر مراسيم تطبيقاً لهذا القانون. وتعتبر هولندا من أبرز هذه الدول. فقد صدر فيها قانون 1963 بشأن الطاقة النووية، ويضع القواعد الأساسية المطبقة على المجال النووي. ثم صدرت عدة مراسم لتطبيق القانون اعتباراً من 1969 ([26]).

وأخيراً، تتجه دول أخرى إلى إصدار عدة قوانين خاصة بالأنشطة النووية. ويمكن أن نشير إلى إيطاليا، إذ يتكون الإطار التشريعي للنووي من قانون إطار Loi-cadre ، وهو القانون 1860 الصادر في 31 ديسمبر 1962، ومن ثلاثة مراسيم تشريعية أخرى في 1995 و 2000.

أما في مصر ، فلا يوجد قانون شامل يحكم أنشطة الطاقة النووية، بل توجد عدة قوانين وقرارات جمهورية ووزارية. وأهم هذه القوانين والقرارات: القرار الجمهوري 288 لسنة 1957 بإنشاء مؤسسة الطاقة الذرية، والقرار بقانون 59 لسنة 1960 في شأن تنظيم العمل بالإشعاعات المؤينة والوقاية من أخطارها، والقانون رقم 13 لسنة 1976 بإنشاء هيئة المحطات النووية لتوليد الكهرباء، والقرار الجمهوري رقم 196 لسنة 1977 بإنشاء هيئة المواد النووية. وفيما يتعلق باللوائح التنفيذية نشير بوجه خاص إلى : القرار الجمهوري رقم 47 لسنة 1991 باللائحة التنفيذية لهيئة الطاقة الذرية، وقرار وزير الصحة رقم 630 لسنة 1962 بإصدار اللائحة التنفيذية للقرار بقانون 59 لسنة 1960 في شأن تنظيم العمل بالإشعاعات المؤينة والوقاية من أخطارها.

ويتم حالياً إعداد مشروع قانون نووي ، بعد أن اتخذ القرار ببحث إنشاء محطات نووية لتوليد الكهرباء.

3- المصدر القضائي للقانون النووي:

لا يشكل مصدراً مهماً للقانون النووي. فالمصدر الرئيسي لهذا القانون هو التشريع واللوائح وكذلك المعاهدات الدولية كما سيأتي الحديث. فالمصدر القضائي محدود نسبياً، نظراً لأن المنازعات القضائية الناشئة عن تطبيق هذا القانون ليست كثيرة، فيما عدا المنازعات الخاصة بتصاريح إنشاء المنشآت النووية. وهذه المنازعات غالباً ما تكون على المستوى الوطني. ويلاحظ أنه يوجد اتجاه متزايد في بعض الدول للمنازعة في مشروعات نووية في دول أخرى. ففي النمسا، رفعت منازعات تعترض على استغلال محطة نووية في جمهورية التشيك، وفي أيرلندا أيضاً، رفعت دعاوى للمنازعة في تشغيل مصنع للوقود في المملكة المتحدة، وذلك إمام المحكمة الدولية لقانون البحار في هامبورج. كذلك، رفعت دعاوى أمام المحكمة الأوروبية لحقوق الإنسان، استناداً إلى الحق في حماية الأموال والسلامة الجسمانية، للمنازعة في بعض قرارات التصريح بتمديد استغلال محطات نووية. غير أنه من الملاحظ أن القضاء قد رفض هذه الدعاوى ([27]).

ويلاحظ أن الدعاوى الخاصة بالحق في المعلومات في تزايد مستمر سواء أمام المحاكم الدولية أو الوطنية . ([28])

ونظراً لطبيعة المخاطر المرتبطة باستخدام الطاقة النووية، فإن المحاكم في الدول الأوروبية تمنح في إطار نظامها القانوني، لرعايا الدول الأخرى غير المقيمين فيها، الحق في اللجوء إليها للطعن في القرارات الخاصة بإنشاء محطات نووية. وبناء على ذلك، قضت المحكمة الإدارية الاتحادية في ألمانيا بقبول الدعوى المرفوعة من الرعايا الهولنديين المقيمين على الحدود المشتركة مع ألمانيا بالطعن في التصريح ببناء محطة نووية بالقرب من الحدود الألمانية الهولندية. وتستند المحكمة في قضائها إلى عدة اعتبارات. أما الاعتبار الأول فهو أن مبدأ الإقليمية لا يمنع إلا من ممارسة السيادة خارج الأراضي الوطنية ، وأن مجرد أن النظام القانوني الألمانى يمنح بعض المزايا أو الحقوق للمقيمين الأجانب لا يشكل ممارسة لحقوق السيادة خارج أراضى الدولة. وهذا التسويغ الجديد يمثل تطوراً كبيراً بالمقارنة بالأفكار التي كانت سائدة من قبل. وأما الاعتبار الثاني فهو أن المحكمة أقامت قضاءها استناداً إلى قانون الطاقة النووية في ألمانيا ، والذي يحدد أن الهدف منه هو حماية الحياة والصحة والأموال من الطاقة النووية والآثار الضارة للأشعة المؤينة. وهذا يتطلب تفسيراً لصالح القانون الدولي. وأما الاعتبار الثالث والأخير فهو أن الاعتراف للمقيمين الأجانب على الحدود بالحق في اللجوء إلى القضاء الوطني يساهم في تحقيق الجودة للقرارات الصادرة عن السلطات الإدارية الوطنية في مجال حماية البيئة، ووفاء الدولة بتعهداتها الدولية وخصوصاً مراعاة حق الجوار مع الدول الأخرى ([29]).

وفي هذا السياق أيضاً، نشير إلى أن القضاء الإداري في مصر قدم مساهمة مهمة ، في مجال قبول دعوى الإلغاء، بالاكتفاء بصفة المواطن، لأن هذه الصفة تكفي وحدها لإقامة دعوى إلغاء ووقف تنفيذ قرار دفن النفايات في الصحراء الغربية، لأن هذا القرار من شأنه تعريض مصالح المواطنين وصحتهم ومستقبلهم لأخطار جسيمة، إن المصلحة اندمجت هنا مع صفة المواطن، وهو فرض نادراً ما يتحقق ([30]).

المصادر الدولية للقانون النووي:

إن دراسة القانون النووي لا تكتمل دون بحث الاتفاقات الدولية ونشاط المنظمات الدولية المتخصصة في إعداد هذا القانون. ويرجع الدور المهم للمصادر الدولية إلى التطور السريع والحديث للتكنولوجيا النووية والرغبة في استباق المشكلات التي يمكن أن تحدث نتيجة استخدامها. من هنا، تعاونت الدول مستعينة بخبراتها في وضع قواعد تتلاءم مع هذا الوضع الجديد، وبما يسمح مستقبلاً باقتباس هذه القواعد في القانون الوطني ([31]).

وقد تم التعاون بين الدول في إطار المنظمات الدولية ومنها بشكل خاص: الوكالة الدولية للطاقة الذرية ([32]), ووكالة الطاقة النووية لمنظمة التعاون والتنمية الاقتصادية ([33]).

وقد أسفر التعاون الدولي عن إبرام اتفاقات في المجال النووي، ومن أهم هذه الاتفاقات. اتفاقية الأمان النووي في فيينا 1994، والاتفاقية المشتركة لأمان إدارة الوقود المستهلك وأمان إدارة النفايات المشعة في فيينا 1997، واتفاقية الإبلاغ السريع للحوادث النووية في فيينا 1986، واتفاقية التعاون في مجال الحوادث النووية أو حالة الطوارئ الإشعاعية في فيينا 1986.

وتلقى هذا الاتفاقات على عاتق أطرافها أن تتخذ الإجراءات القانونية للوفاء بالتزاماتها على المستوى الوطني، أي بتطبيق الاتفاقات تطبيقاً داخلياً ([34]). وتختلف الدول في معالجة هذا الموضوع.

تتبع معظم الدول أسلوباً قانونياً مؤداه أنه يتم إقرار أحكام المعاهدات الدولية بوصفها قانوناً داخلياً متميزاً. غير أن دولاً أخرى تلتزم بمنهج آخر، يجعل من الاتفاقات الدولية المبرمة وفقاً للقانون الداخلي عنصراً في النظام القانوني للدولة، وبالتالي فإنها تقبل التطبيق المباشر.

غير أن المصادر الدولية للقانون النووي لا تقف عند الاتفاقات الدولية، وإنما تشمل أيضاً القواعد التي وضعتها المنظمات الدولية المتخصصة ولا تتمتع بقوة قانونية ملزمة، إنها مجرد توصيات للدول، تستمد أهميتها فقط من أنها وضعت بمعرفة العلماء المتخصصين ([35]). وإنها تعالج موضوعات من طبيعة فنية خالصة مثل القواعد الخاصة بالحماية من الإشعاع أو أمن النقل، وأنها تغطى موضوعات لا يوجد بشأنها اتفاق دولي وحيث تتردد الدول في التخلي عن حريتها في الحركة، وهذه القواعد تشكل نوعاً من القانون العرفي، ولم تفلت من نقد بعض الكتاب ([36]).

وترى الوكالة الدولية للطاقة الذرية أنه من الأفضل بالنسبة لواضعي القانون النووي الوطني الاكتفاء بالإشارة إلى التوجيهات الدولية للآمان التي وضعتها الوكالة، وأن من شأن هذه الإحالة أن تستفيد الدولة من المعاونة الفنية للوكالة من أجل احترام الشروط التي وضعتها ([37]).

وقد وضعت الوكالة الدولية للطاقة الذرية ثلاث مجموعات من قواعد السلوك Codes de conduite وهذه المجموعات هى : مجموعة قواعد الانتقال الدولي عبر الحدود للنفايات المشعة ([38])، ومجموعة قواعد الآمان وأمن المصادر المشعة ([39])، ومجموعة قواعد آمان مفاعلات الأبحاث ([40]).

وإلى جانب قواعد السلوك، توجد مجموعة أخرى من القواعد غير الملزمة يطلق عليها " مجموعة قواعد الأمان" Collection des norms de sureté التي سبق أن وضعتها الوكالة الدولية للطاقة الذرية ، وهذه المجموعة لها وجود مستقل عن الوثائق الأخرى.

المبحث الثالث

مبدأ الشفافية والأمن النووي

أهمية مبدأ الشفافية في مجال الأمن النووي وتعريفه:

خلال المراحل الأولى لتطوير الطاقة النووية، استخدمت هذه الطاقة في إطار البرامج العسكرية، خصوصاً تلك التي كانت ترجع إلي الحرب العالمية الثانية. وخلال هذه المراحل ، فإن المعلومات الخاصة بالتكنولوجيا النووية كانت محاطة بأسوار من السرية تفرضها السلطات العامة.

ومع استخدام الطاقة النووية لأغراض سليمة، كان ينبغي توفير معلومات كاملة بقدر الإمكان حتى تتوافر الثقة في هذه التكنولوجيا، سواء للجمهور أم لوسائل الإعلام، أم للسلطة التشريعية، أم للجهات الأخرى في الدولة، وأن تتناول هذه المعلومات المخاطر والمزايا التي تعود من استخدام الطاقة النووية، وبشكل خاص الحوادث غير العادية التي يمكن أن تنعكس على الصحة العامة والأمن والبيئة ([41]).

إن مبدأ الشفافية أصبح بشكل عنصراً ضرورياً في الأمن النووي، إنه كما يرى البعض عنصر شخصي أو معنوي مهم أيضاً بقدر أهمية العنصر الموضوعي ، وهو انتقاء المخاطر المرتبطة بالأنشطة النووية([42]). إن هذا العنصر الشخصي أصبح ممكناً بفضل مبدأ الشفافية الذي وضعته عديد من القوانين موضع التطبيق. ومن هذه القوانين نشير بشكل خاص إلي القانون الفرنسي رقم 686 في 13 من يونيو 2006 الذي يعتبر أحدث قوانين الأمن النووي.

إن ثقة الجمهور في أن المواد النووية والأساليب النووية تستخدم بطريفة آمنة ترجع بقدر كبير إلي ما تقدمه سلطة التنظيم من معلومات دقيقة وكاملة حول المشكلات والأنشطة النووية. واستقلال هذه السلطة يلعب دوراً مهماً، إذ ينبغي أن تقدم هذه السلطة هذه المعلومات للجمهور بطريقة مستقلة ، بل ينبغي أن يمكن القانون هذه السلطة من الاتصال المباشر بالسلطات الحكومية العليا، إذا ما أصبح هذا الاتصال ضرورياً من أجل ممارسة اختصاصها بشكل فعال ([43]).

والمعلومات التي تقدمها سلطة الأمان النووي يجب أن تكون معلومات محددة، حتى يمكن أن تنال ثقة الأفراد.

وأخيراً، أصبح مبدأ الشفافية لا يقتصر على تقديم معلومات للأفراد عن الاستخدام السلمي للطاقة النووية، وإنما امتد ليشمل أيضاً تقديم معلومات، ولكن في حدود معينة، عن الاستخدام العسكري لهذه الطاقة.

باختصار ، لم يعد القانون النووي يتصف بالسرية، وإنما أصبحت الشفافية إحدى خصائصه الأساسية.

ولا ينظم التشريع النووي في بعض الدول حق الأفراد في المعلومات ، وإنما تتم ممارسة هذا الحق وفقاً لقانون البيئة. وتمثل أسبانيا نموذجاً لهذه الدول ([44]). غير أن غالبية الدول، تضع قواعد خاصة بحق الأفراد في المعلومات في تشريعاتها النووية.

ومن الملاحظ أن فكرة الشفافية لم تقترن بفكرة الأمن النووي في فرنسا إلا حديثاً في قانون 2006. فقد استبعد مجلس الدولة حينما بحث مشروع قانون الأمن النووي في يونيو 1999 فكرة "الشفافية" Transparence ، فالكلمة حتى هذا الوقت لم تكن تنتمي إلي عالم القانون ، وإنما كانت أقرب إلي عالم السياسة. كما أن القانون الصادر في 17 يوليو 1978 بشأن الاطلاع على الوثائق الإدارية لم يستخدم اصطلاح الشفافية ([45]).

وإذا كان موضوع الشفافية ذا بعد وطني، إلا أنه يأخذ أيضاً بعداً عادياً فيما يتعلق بحق الدول المجاورة. ولهذا أبرمت الدول الأوروبية اتفاقية "الاتصال بالمعلومات، ومشاركة الجمهور في عملية القرار، واللجوء إلي القضاء في مجال البيئة" في 25 يونيو 1998 التي أصبحت نافذة في 30 أكتوبر 2001، وهى الاتفاقية المعرفة باسم Convention d'Aahrus.

لقد عرف قانون 13 من يونيو 2006 الشفافية في المجال النووي بأنها :" مجموعة القواعد المتخذة من أجل ضمان حق الجمهور في معلومات موثوق فيها، ويمكن الوصول إليها، في مجال الأمن النووي" ([46]).

إن الشفافية تعنى في آن واحد الحق في طلب المعلومات، وواجب تقديم المعلومات.

الحق في طلب المعلومات:

يعطى القانون الفرنسى لكل شخص الحق في طلب المعلومات. وأول ما يلاحظ، أن القانون يعطى هذا الحق "لأي شخص" ، أي حتى ولو لم تكن له مصلحة ، في أن يتم إعلامه بشأن المخاطر المرتبطة بالأنشطة النووية وتأثيرها على الصحة وأمن الأشخاص والبيئة، وبشأن التخلص من تصريف المنشآت " ([47]).

ويعترف القانون بالحق في طلب المعلومات لكل شخص في مواجهة "المستغل لمنشأة نووية سياسية، أو المسئول عن نقل المواد الإشعاعية، أو حائز هذه المواد"، وذلك بالنسبة للمعلومات التي يحوزها، بصرف النظر عما إذا كان قد تلقى هذه المعلومات، أم أنه يقوم بإعدادها، ما دام أن هذه المعلومات تتعلق بالمخاطر المرتبطة بالتعرض للأشعة المؤينة التي يمكن أن تنشأ عن هذه الأنشطة، وبإجراءات الأمان والحماية من الإشعاع التي اتخذت للوقاية أو التقليل من هذه المخاطر.

والاعتراف بالحق في المعلومات يمثل إسهاماً متقدماً للقانون النووي الفرنسي، بالمقارنة بالحق في المعلومات في قانون البيئة، إذا وفقاً للقانون الأخير لا يمكن الاحتجاج بالحق في المعلومات إلا في مواجهة الأشخاص العامة فقط: الدولة ، والوحدات الإقليمية، والمؤسسات العامة ، والأشخاص المكلفة بمهمة مرفق عام وتكون لها علاقة بالبيئة ، وبالقدر الذي تكون فيه هذه المعلومات متعلقة بممارسة هذه المهمة. إن هذا الحكم الجديد يبدو في نظر أحد مقررى القانون بمثابة "المساهمة الكبرى، للباب الثالث من القانون ([48]).

ومن الملاحظ أن قانون 13 من يونيو 2006 يتحدث ع الحق في "المعلومات Informations ، وليس "الوثائق" documents ، على عكس قانون 17 يوليو 1978 الذي يتناول الحق في الوصول إلي الوثائق الإدارية Droit d'accès aux documents administratifs . واصطلاح المعلومات يتميز بالعمومية، فالمعلومات قد تكون شفوية أو مكتوبة، رسمية أو شبة رسمية ، بل حتى ولو كانت في وثيقة خاصة.

غير أن المعلومات التي يجب تقديمها محدودة بحسب موضوعاتها، إذا يجب أن تكون متعلقة: بالمخاطر المرتبطة بالتعرض للأشعة المؤينة التي يمكن أن تنشأ عن الأنشطة النووية، وإجراءات الأمان والحماية من الإشعاع.

وتسمح "اللجنة الكندية للأمان النووي" "CCSN" ([49]) للجمهور بالحق في الوصول إلي المعلومات الخاصة بطلبات الترخيص، بمعنى أن يكون له الحق في فحص جميع الوثائق الخاصة بطلبات الترخيص، وتقارير أعضاء اللجنة، وتقارير طالب الترخيص التي يلتزم بإعدادها ([50]).

ولا يجوز للمسئول عن تقديم المعلومات، أن يتحلل من التزامه في مواجهة من يطلب المعلومات استناداً إلي السر التجاري. وفي هذا الصدد، نشير إلي حكم المحكمة الدستورية في سلوفاكيا فى 24 من يونيو 2004 بمقتضاه ألغت حكماً للمحكمة العليا رفضت فيه طعن جماعة "السلام الأخضر" في قرار سلطة تنظيم الآمان النووي برفض تزويدها بالمعلومات، لأنها تتعلق بالسر التجاري. وقد استندت المحكمة الدستورية على أن حكم المحكمة العليا ينطوي على اعتداء على حق كفلته المادة 26 من الدستور، وهو الحق في المعلومات ([51]).

الجهات المكلفة بواجب تقديم المعلومات :

إذا كان الحصول على المعلومات الخاصة بالمخاطر المرتبطة بالنشاط النووي يشكل حقاً لكل شخص، فإن التشريعات النووية تلقى على الدولة مسئولية تقديم المعلومات دون طلب. فالقانون الفرنسي يجعل الدولة "مسئوله عن إعلام الجمهور عن أوضاع ونتائج رقابة الأمان النووي والحماية من الإشعاع" ، بل ويلقى عليها التزاماً بأن " تقدم للجمهور معلومات حول نتائج الأنشطة النووية التي تجرى خارج فرنسا، وخصوصاً في حالة الحوادث ، ويمكن أن تحدث نتائج على الأراضي الفرنسية " ([52]).

وهذا الواجب يقع بطبيعة الحال على الحكومة. غير أن الحكومة لا تضطلع وحدها بواجب تقديم المعلومات، وإنما يقع هذا الواجب أيضا على جهات أخرى. ويوزع القانون الفرنسي هذا الواجب على سلطة الأمان النووي، واللجنة العليا للشفافية ومعلومات الأمن النووي.

فالمادة 4 من القانون تنص على سلطة الأمان النووي ASN ([53])" تساهم في إعلام الجمهور في موضوعات الأمان النووي والحماية من الإشعاع ، أو بصفة عامة في الموضوعات التي تدخل في اختصاصها" وهذا الدور تضطلع به أيضاً لجنة تنظيم الأمان النووي في الولايات المتحدة الأمريكية عن طريق Office of public affaire أي مكتب العلاقات العامة، كما تقوم به أيضاً اللجنة الكندية للأمان النووي، وتقوم به أيضاً في المملكة المتحدة إدارة الأمان النووي Nuclear safety directorate التي تلعب دوراً أساسياً كمحاور للرأي العام ووسائل الإعلام ، وتتمتع بثقة ترجع إلي السمعة التي تتميز بها منذ مدة طويلة في الكفاءة والاستقلال ([54]).

والمادة 24 من القانون تعهد إلي "اللجنة العليا للشفافية ومعلومات الأمن النووي" HCTISN ([55])، بمهمة المعلومات والتشاور والمناقشة حول المخاطر المرتبطة بالأنشطة النووية ، وتأثير هذه الأنشطة على صحة الأشخاص والبيئة، والأمن النووي. إنها تقدم آراء في الموضوعات الخاصة بهذه المجالات، وكذلك بشأن الرقابة والمعلومات المتعلقة بها. ويمكن أن تبحث أي موضوع يتعلق بإتاحة المعلومات في مجال الأمن النووي، وأن تقترح أي إجراء من شأنه ضمان أو تحسين الشفافية في المجال النووي.

غير أن توزيع الاختصاص قد لا يستبعد أي تداخلات. فسلطة الآمان النووي يمكن أن تضطلع بدور في تحضير البيانات الحكومية، كما أن القانون يلزم الأشخاص المسئولة عن الأنشطة النووية والسلطات الإدارية أن تقدم إلي اللجنة العليا كل المعلومات والوثائق المفيدة لقيامها بمهامها (مادة 25).

وتقدم سلطة الأمان النووي في فرنسا بتقديم تقرير سنوي عن نشاطها إلي البرلمان والحكومة وريس الجمهورية (المادة 7). ويقع عليها أن تنشر آراءها وقراراتها التي اتخذها المجلس (المادة 6).

اتساع مبدأ الشفافية إلي المجال العسكري للطاقة النووية:

إذا كانت السرية قد ارتبطت زمناً بالطاقة النووية لارتباطها بالمجال العسكري، إلا أنه حتى في هذا النطاق، فإن صفة السرية قد أخذت في التراجع.

ففي فرنسا، فإن أحكام قانون الشفافية والأمن النووي TSN في 13 من يونيو 2006 غير قابلة للتطبيق بحسب الأصل على المنشآت النووية في مجال الدفاع. ومع ذلك ، فإن أحكام المادتين الأولى والثانية تطبق على هذه المنشآت . والمادة الأولى تتضمن عدداً من التعريفات مثل الأمان النووي ، والحماية من الإشعاع ، والشفافية وأما المادة الثانية فإنها تتعلق بالحق في المعلومات. غير أن المادة الثانية عهدت إلي مرسوم، بعد أخذ رأى مجلس الدولة، أن يحدد المنشآت والأنشطة المعنية ، والتزامات الإعلام والرقابة التي تطبق عليها، وفقاً لقواعد توفق بين مبادئ تنظيم الأمان النووي والحماية من الإشعاع ومقتضيات الدفاع.

أما في الولايات المتحدة الأمريكية، فإن أحد العناصر المهمة التي يكفلها النظام هو تنظيم نشر أو إذاعة بيانات على نطاق محدود، وهذا ما يعرف باسم "المعلومات ذات الاتصال المحدد" données à accès limité. وهذه المعلومات تتعلق ببعض الموضوعات مثل: (1) تصميم، أو صناعة ، أو استعمال الأسلحة النووية، (2) إنتاج مواد انشطارية خاصة matiéres fissiles spéciales، (3) استعمال مواد انشطارية خاصة بقصد إنتاج الطاقة. وتقوم وزارة الطاقة بفحص هذه المعلومات، وإذاعتها بقدر الإمكان. وتساهم في هذه العملية وزارة الدفاع، وكذلك أيضاً وكالة المخابرات الأمريكية إذا كانت المعلومات المطلوب نشرها تتعلق ببرامج الطاقة النووية لدول أخرى ([56]).


المبحث الرابع

سلطة الأمان النووي

وفقاً للقواعد الأساسية للأمان النووي التي وضعتها الوكالة الدولية للطاقة النووية AIEA ، فإن أحد العناصر الأساسية لأي إطار قانوني وطني لتطوير الطاقة النووية هو إنشاء سلطة أو عدة سلطات تنظيمية ، وتمنح السلطات القانونية , والاختصاصات الفنية الضرورية لضمان أن يقوم مستغلو المنشآت النووية ومستغلو المواد النووية ومصادر الأشعة المؤينة، بتشغيلها واستعمالها في إطار شروط الأمان والأمن ([57]) .

وفرضت كل من الاتفاقية الخاصة بالأمان النووي ([58]) ، والاتفاقية المشتركة لأمان ، إدارة الوقود المستهلك وأمان إدارة النفايات المشعة ([59]) ، التزاماً على الدول الأعضاء بأن تضع إطاراً تشريعياً ولائحياً من ناحية ، وإنشاء سلطة تنظيمية ، يطلق عليها " سلطة تنظيم الأمان النووي ، ([60]) ، أو سلطة الآمان النووي ([61]) ، من ناحية أخرى . وبصفة عامة ، فإن تعبير سلطة التنظيم يعنى أسلوباً في إدارة قطاع ما . وقد اهتم فقه القانون الاقتصادي وحده في فرنسا بإبراز هذه الفكرة التي كانت ، ومازالت , شائعة لدى الفقه الإنجليزي والأمريكي . وتقوم هذه الفكرة على أربعة عناصر وهى : وجود قواعد قانونية سابقة تحدد الهدف من التنظيم ، ووجود سلطة للتنظيم ، واستغلال هذه السلطة ، وممارسة هذه السلطة لاختصاصات سيادية تقتصر بحسب الأصل على الدولة ([62]) .

إن عنصراً مهماً في الأمان النووي هو وجود سلطة خاصة للأمان النووي . ووجود هذه السلطة يثير موضوعين مهمين : استقلال هذه السلطة ، واختصاصاتها .

1 – استقلال سلطة الأمان النووي

الاستقلال الوظيفي لسلطة الأمان النووي :

إن إحدى الخصائص الأساسية لسلطة تنظيم الأمان النووي أن تكون مستقلة ، وأن تكون بمنأى عن التدخل غير المبرر في وظائفها . ومن الملاحظ أن اتفاقية الآمان النووي لم تشر صراحة إلي" استقلال سلطة الأمان النووي " وإنما لجأت إلي استخدام تعبير آخر هو " الفصل الحقيقي بين وظائف سلطة التنظيم ووظائف أية سلطة أخرى مختصة بتطوير أو استعمال الطاقة النووية ([63]) . إن المعاهدة لا تفرض سوى استقلال سلطة التنظيم في مواجهة القائمين على شئون الطاقةacteurs du nucléaire بحثاً واستخداماً . غير أنها لا تشير تحديداً إلي استقلال هذه السلطة عن الدولة . وهذا المعنى الأخير يبدو واضحاً في الاتفاقية المشتركة التي نصت على الاستقلال الحقيقي لوظائف سلطة التنظيم في مواجهة الوظائف الأخرى للسلطات المعنية بإدارة الوقود المستهلك أو النفايات أو بالتنظيم في الموضوع ([64]) . إن الاتفاقية تتحدث بالدرجة الأولى عن الاستقلال الوظيفي ،وليس الاستقلال العضوي ، فليس المهم مركز سلطة التنظيم ، وإنما المهم الأوضاع الواقعية التي تؤدى فيها وظائفها ([65]) .

وعلى ذلك ، فإنه يجوز أن تخضع سلطة الأمان النووي لوصاية سلطة أخرى مثل وزارة أو أحد الوزراء . ولا يعنى ذلك في حد ذاته أن السلطة قد فقدت استقلالها فالمهم أن يكون الفصل أو الاستقلال حقيقياً من أجل أداء وظائفها واتخاذ قراراتها لذلك ، فمن المهم دراسة النصوص التي تنظم علاقة سلطة الأمان بغيرها من السلطات الأخرى ([66]) . كما أن الدليل الإرشادي للأمان الذي وضعته الوكالة الدولية للطاقة الذرية يفترض وجود علاقة بين السلطات الحكومية وسلطة التنظيم ، إنه لا يفرض أن تكون هذه السلطة مستقلة استقلالاً مطلقاتً وكاملاً عن السلطات الأخرى الحكومية ([67]) .

وتتبع الدول مناهج مختلفة لتحقيق استقلال سلطة تنظيم الأمان النووي .

ففي فرنسا ، أنشأ قانون 13 من يونيو 2006 سلطة الأمان النووي ASN، ووصفها بأنها سلطة إدارية مستقلة ([68]). وكان هذا الحكم نهاية مسار طويل بدأ في 1998 حينما اقترح النائبLe Déaut في تقريره لرئيس الوزراء إنشاء هذه السلطة([69]). غير أن هذا الاقتراح قد طرح جانباً ، بعد أن أبدى مجلس الدولة رأياً سلبياً بشأن ممارسة هذه السلطة اختصاصات الضبط الإداري الخاص . ثم أعيد طرح الفكرة على بساط البحث ، وأعلن رئيس الجمهورية تأييده لها في خطابه في 5 يناير 2006 ، ثم تبناها قانون 13 من يونيو 2006 بشأن " الثقافة والأمن النووي " وبإنشاء سلطة الأمان النووي ، يكون المشرع قد عدل تعديلاً جذرياً القطاع النووي ، بعد أن كانت الإدارات السابقة تفتقد هذا الاستقلال ، لأنها كانت تابعة للوزراء([70])

وفي الولايات المتحدة الأمريكية أيضاً ، سبق أن أنشئت " لجنة التنظيم النووي" NRC ([71]) . وعهد إليها بوظائف اللجنة السابقة ، إي لجنة الطاقة الذرية NEC ، التي كانت قد أنشئت في 1954([72]) . ولجنة التنظيم النووي ، على غرار سابقتها لجنة مستقلة ، وتتمتع بشخصية قانونية ، لكنها مسئولة أمام الرئيس الأمريكي ، لكنها مع ذلك تتمتع بقدر كبير من الاستقلال([73]) .

وفي أسـبانيا . ينص القانون رقـم 15 في 22من إبـريل 1980 على أن " مجلس الأمن النووي سلطة مستقلة عن الإدارات العامة ‘ وأنه يخضع للقانون العام ، ويتمتع بشخصية قانونية ، ويتمتع بالاستقلال المالي والإداري "

وتأخذ سلطة الأمان النووي في بلجيكا ، وهى الوكالة الاتحادية للرقابة النووية مركز مؤسسة عامة ، وقد أنشئت بقانون 15 من ابريل 1994 ([74]) .

أما في المملكة المتحدة ، فقد أنشئت كلا من لجنة الصحة والأمن HSC ([75]) . وإدارة الصحة والأمن HSC ([76]) . ، بوصفهما أشخاص قانونية ، يتبعان سكرتير الدولة للعمل . وبموجب تفاهم وزاري مشترك في 1975 ، أصبح سكرتير الدولة للتجارة والصناعة مسئولاً أمام البرلمان عن كل جوانب الأمان المتعلقة بالصناعة النووية للأغراض السلمية في المملكة ([77]) ..

وفي سويسرا ، فإن قانون 22 من يونيو 2007 الذي أنشأ سلطة التقنين الاتحادية للأمن النووي (LIFSN) ، قد اعتبرها مؤسسة عامة اتحادية تتمتع بشخصية قانونية مستقلة (مادة 1) ، تقوم بمهمة الرقابة بطريقة مستقلة ، على الرغم من تبعيتها للمجلس الاتحادي (مادة 18) . وقد حلت السلطة الجديدة محل إدارة أمن المنشآت النووية (DSN) التي كانت تابعة للجهاز الاتحادي للطاقة .

مركز أعضاء سلطة الأمان النووي :

إذا تحقق الاستقلال الوظيفي لسلطة الأمان النووي ، فلم يعد مهماً تحديد السلطة المختصة بتعيين أعضاء هذه السلطة . فقد يكون تعيين رئيس سلطة الأمان والأعضاء من اختصاص رئيس الدولة بعد موافقة مجلس الشيوخ(الولايات المتحدة الأمريكية)؛ وقد يكون التعيين من اختصاص الحكومة ، بعد استشارة وزير الاقتصاد, وبعد صدور رأي بالموافقة من اللجنة المختصة بمجلس النواب(أسبانيا). وقد تشترك أكثر من سلطة في التعيين مثل رئيس الجمهورية ورئيس الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ (فرنسا) . وفي المملكة المتحدة ، فإن سكرتير الدولة للعمل هو الذي يختص بتعيين رئيس وأعضاء لجنة الصحة والأمن النووي . أما رئيس وأعضاء إدارة الصحة والأمن النووي ، فإنهم يعينوا من اللجنة بعد موافقة سكرتير الدولة للعمل (المادة 10 من قانون 1974) .

ويحدد القانون مدة العضوية في سلطة الأمان النووي : 6سنوات غير قابلة للتجديد في فرنسا وأسبانيا؛ 5 سنوات في الولايات المتحدة وكندا ، 4سنوات قابلة للتجديد مرتين في سويسرا.

واختيار أعضاء سلطة الأمان النووي يتم وفقاً للكفاءة . وعلى سبيل المثال ، تنص المادة 10 من القانون الفرنسي على أنه يتم اختيار أعضاء مجلس سلطة الأمان النووي" وفقاً لكفاءتهم في مجالات الأمان النووي والحماية من الإشعاع " ([78]) .ومع ذلك ، مرسوم تعيين أعضاء المجلس في 8 من نوفمبر 2006 قد تضمن تعيين Marc SANSON ، بينما لا يتوافر له هذا الشرط ، الأمر الذي دفع إحدى الجمعيات CRIRD ([79]) إلي رفع دعوى إلغاء هذا التعيين ([80]) .

وأخيراً يجب أن يكفل القانون حياد أعضاء سلطة الأمان النووي ، بمعنى عدم ارتباطهم بأي من الشركات أو الجهات التي تقع عليهم مهمة مراقبتهم . فإن القانون الكندي بشأن الأمان والتنظيم النووي في 1997ينص على أنه لا يجوز للمستشارين ، أي أعضاء اللجنة ، ولو بطريق غير مباشر ، أن يمارسوا نشاطاً ، أو أن تكون لهم مصلحة في مشروع ، أو أن يقبلوا تكليفاً أو عملاً يتعارض مع وظائفهم (مادة 11) كما قرر قانون الشفافية والأمن النووي في فرنسا إلزام أعضاء مجلس السلطة بتقديم إقرار يشير إلي المصالح التي ارتبطوا بها خلال الخمس سنوات السابقة على التعيين في المجالات التابعة لاختصاصات السلطة وأنه لا يجوز لأي عضو الإبقاء على أي مصلحة من شأنها التأثير على استقلاله أو حياده

الجوانب الأخرى لاستقلال سلطة الأمان النووي :

تشير الوكالة الدولية للطاقة الذرية إلي عناصر أخرى ضرورية لاستقلال سلطة الأمان النووي([81]) . وأهم هذه العناصر هى :

1- أن يكون لسلطة الأمان النووي أن تقدم معلومات عن تقييمها للأمان النووي ، والحوادث المرتبطة بالأمان والتي تحدث في المنشآت النووية دون أن تعتمد هذه المعلومات من جهة أخرى ، والإ فإن الاستقلال يكون موضع شك ، وأن تقدم سلطة الأمان هذه المعلومات إلي الحكومة والجمهور بأعلى مستوى ممكن من الصراحة والشفافية .

2- أن يتوافر لدى سلطة الأمان النووي الكفاءة الفنية ؛ لأنه إذا كانت هذه السلطة مكلفة بإجراء تقويم تخصصي بالغ الدقة للأمان النووي ؛ فيجب أن يتوافر لديها عدد كاف من المتخصصين القادرين على إجراء هذه التقاويم ، أو تقويم أراء الخبراء الآخرين أما إذا كانت سلطة الأمان لا تستطيع إلا أن تسلم بتقديرات الآخرين للأمان فإن استقلالها لا يكون متحققاً .

3- أن يتوافر لسلطة الأمان النووي الموارد المالية الكافية ، وأن تكون هذه الموارد بعيدة عن إي رقابة متعسفة من جانب السلطات العامة الأخرى. ولهذا يجب أن تقوم السلطة بإعداد ميزانيتها الخاصة، على أن تتم الموافقة عليها من جانب السلطة التشريعية.

4- وأخيراً ، فإن رئاسة سلطة الأمان النووي تمثل عنصراً قوياً في تدعيم استقلالها. فإذا كان رئيس السلطة يتمتع بكفاءة عالية في التخصصـ وله قدر كبير من الخبرة وذا شخصية قوية، فإن الآراء التي تقدمها السلطة تكون لها فرصة كبيرة في أن تجد الاحترام والتطبيق من السلطات الأخرى في الدولة. أما إذا كانت رئاسة هذه السلطة تفتقد هذه العناصر، ويتم اسناد المنصب لأشخاص وفقاً لاعتبارات سياسية، فإن هذا الأمر يؤثر سلبياً في استقلال السلطة.

هل توجد سلطة مستقلة للأمان النووي في مصر؟

شدد مدير عام الوكالة الدولية للطاقة الذرية في تعقيبه على مشروع القانون النووي المصري على ضرورة إنشاء سلطة مستقلة للآمان النووي ([82]). وهذا التصريح يعنى ضمناً عدم وجود هذه السلطة في مصر. ولا شك أن هذا التقويم صحيح.

ومع ذلك، فإنه توجد جهة مختصة بشئون الأمان النووي. وهذه الجهة هى المركز القومي للأمان النووي والرقابة الإشعاعية ([83])، وهذا المركز يشكل أحد المراكز الأربعة التي تتكون منها هيئة الطاقة الذرية ([84]). ويضطلع المركز بدور أساسى في عمليات الرقابة والتفتيش اللازمة. ولا شك أن المركز في حاجة إلي تطوير يجعل منه سلطة مستقلة عن هيئة الطاقة الذرية التي تتولى تطوير واستخدام الطاقة النووية ([85]).

2- اختصاصات سلطة الأمان النووي

إن التشريع النووي يجب أن يحدد الوظائف التنظيمية لسلطة الأمان النووي. وقد جددت كل من اتفاقية الأمان النووي (المادة 7)، والاتفاقية المشتركة (المادة 19) بأن تلتزم الإطراف المتعاقدة بأن تضع إطارا تشريعياً ولائحياً لتنظيم الأمان للمنشآت النووية وإدارة النفايات المشعة، وتحديد الوظائف التي تضطلع بها سلطة الأمان النووي.

وقد حددت الاتفاقيات أربع وظائف لسلطة الأمان النووي. وهذه الوظائف هي : الوظيفة اللائحية والاستشارية وإصدار التراخيص والتفتيش والرقابة، واتخاذ تدابير وتوقيع عقوبات. ويضاف إلي ذلك، أخيرا ، تقديم المعلومات . وقد سبق أن تحدثنا عن هذه الوظيفة الأخيرة من قبل.

الوظيفة اللائحية والاستشارية :

إن الوظيفة الأساسية لسلطة الأمان النووي هى أن تضع القواعد التي تغطى مجالات اختصاصاتها. وقد أشارت الاتفاقيات المشار إليها إلي هذه الوظيفة بالقول بأن سلطة الأمان النووي "تقوم بوضع النظم واللوائح الوطنية المتعلقة بموضوع الأمان" ([86]) . كما أن القواعد التي وضعتها الوكالة الدولية للطاقة الذرية تشير إلي أن السلطة الأمان بشكل خاص:" 1- أن تضع المبادئ ومعايير الأمان . 2- وضع اللوائح ونشر المقترحات".

غير أن الوظيفة اللائحية في المجال النووي لا تقتصر على سلطة الأمان النووي، وإنما تشترك معها أيضاً الحكومة. وبالتالي ، فإن القانون يحدد الاختصاصات المتبادلة لكل سلطة بوضوح.

وفي فرنسا ، فإن قانون 13 من يونيو 2006 قد وزع الاختصاص بين سلطة الأمان النووي والحكومة، في المجال اللائحة، على النحو الآتي:

1- يحدد الوزراء المختصون بشئون الأمان النووي والحماية من الإشعاع ، كل في مجال اختصاصه، التنظيم الفني بشكل عام . وهذا التنظيم يتضمن القواعد المتعلقة بتصميم ، وبناء ، واستغلال ، والإيقاف النهائي، وتفكيك المنشآت النووية الأساسية.، وكذلك الإيقاف النهائي ، وصيانة ، والإشراف على منشآت دفن النفايات المشعة، وأيضاً بناء واستعمال المعدات الخاصة بهذه المنشآت. وهذه القواعد تصدر بقرار وزاري (المادة 3).

2- تتخذ سلطة الآمان النووي القرارات اللائحية الفنية التي يكون موضوعها استكمال أوضاع تطبيق المراسيم والقرارات الخاصة في مجال الأمان النووي والحماية من الإشعاع . غير أن هذه القرارات تخضع لتصديق الوزراء المختصين بالآمان النووي (المادة 3).

3- تضع سلطة الآمان النووي لائحتها الداخلية التي تحدد القواعد الخاصة بتنظيمها وبتيسيرها ، وتخضع اللائحة لتصديق الوزراء المختصين بشئون الآمان النووي، وقد تم التصديق على اللائحة في 15 من ديسمبر 2006 من أربعة وزراء هم : وزير الاقتصاد والمالية ، ووزير الصناعة ، ووزير الصحة، ووزير البيئة والتنمية المستدامة.

وأما فيما يتعلق بالوظيفة الاستشارية ، فإن سلطة الآمان النووي تقدم آراء حول مشروعات المراسيم والقرارات الوزارية اللائحية الخاصة بالآمان النووي. وهذه القرارات لا تدخل في اختصاصها بطبيعة الحال (م4/1 من القانون الفرنسي).

وقد يعهد القانون إلي سلطة الآمان النووي بوظيفة استشارية في إعداد النصوص التشريعية الخاصة بالطاقة النووية والحماية من الإشعاع (مادة 2 من قانون 22 من يونيو 2007 في سويسرا).

إصدار التراخيص:

إن اشتراط الحصول على التراخيص يجب أن يكون ضرورياً بالنسبة لجميع الأنشطة الكبرى المرتبطة باستخدام الطاقة النووية مثل : إنتاج مصادر الأشعة ، واستخدام الأشعة والمواد الإشعاعية في العلوم والطب والبحث والصناعة والزراعة ، وبتصميم وبناء واستغلال وإعادة تخصيص المفاعلات الخاصة بالبحث والتجارب، وجميع أوجه استعمال الطاقة النووية لإنتاج الكهرباء، واستعمال المواد المشعة أو المعدات التي تحدث أشعة مثل المعجلات في معامل الأبحاث والجامعات، وأنشطة استخراج المعادن من باطن الأرض والتي يمكن أن تزيد من التعرض لمواد مشعة موجود في الطبيعة ، ونقل المواد النووية ، وخصوصاً المصادر المشعة.

ويتخذ الترخيص شكل وثيقة يمكن أن تطلق عليها أسماء مختلفة مثل : رخصة Permis أو إجازة Licence أو شهادة certificate .

وفي حالات معينة لا تمثل فيها الأنشطة النووية إلا أخطار بسيطة للصحة والأمن ، أو لا تمثل أخطاراً على الإطلاق، فإن بعض القوانين تلتقي بالإخطار الذي يقوم إلي سلطة تنظيم الأمان النووي.

ويحتفظ القانون لسلطه الأمان النووي بالحق في أن تفرض شروطاً خاصة للترخيص. ويجب أن يعترف القانون لهذه السلطة بالحق في تعديل ، أو تجديد، أو وقف، أو سحب الترخيص وفقاً لإجراءات محددة بوضوح ([87]) .

ويقتضى منح التراخيص، أن تقوم الدولة بوضع نظام مشاركة الجمهور قبل أن توافق السلطة المختصة على إصدار الترخيص، لأن ثقة الجمهور في استعمال المواد والتكنولوجيا النووية تزداد ، كلما كانت إجراءات منح التراخيص تتميز بالشفافية. ومن تطبيقات المشاركة أن يسمح للجمهور بالاطلاع على طلبات التراخيص والمستندات المرفقة به في إطار "تحقيق عام" enquête publique.

ونظراً لأن إنشاء المحطات النووية يستغرق بضع سنوات، فإنه ليس ممكناً عملياً أن تصدر سلطة الأمان النووي ترخيصاً واحداً شاملاً. ولهذا ، فإن بعض الدول تشترط الحصول على عدة تصاريح، أم البعض الآخر، فإنها تفرض ترخيصاً واحداً لكنها تقسمه إلي مراحل. وهذه المراحل متتابعة مثل: اختيار الموقع، والتصميم ، والصناعة والبناء، وتجارب التشغيل، والاستغلال، وتعديل تخصيص المنشأة.

وقد تكون قرارات سلطة الآمان النووي بمنح الترخيص نهائية، وقد تكون خاضعة لتصديق سلطة أخرى. ففي فرنسا، فإن سلطة الآمان تختص وحدها بإصدار تراخيص نقل المواد المشعة، وتراخيص تشغيل المنشأة ([88]) . بينما تصدر تراخيص إنشاء المنشآت النووية الأساسية ([89]) . وتراخيص الوقف النهائي للمنشأة أو تفكيكها بقرار من الوزير المختص بعد أخذ رأي سلطة الآمان النووي.

وظيفة الضبط الإداري الخاص : التفتيش والرقابة:

إن تسليم التصاريح الخاصة بالأنشطة النووية والمواد النووية لن يكون مفيداً إلا إذا كانت سلطة الآمان تستطيع أن تتأكد من احترام المرخص له بشروط وأوضاع الترخيص.

ومن أجل ذلك ، يجب أن يعترف لسلطة الآمان أن تطلب من المستغل أن يقدم لها كل المعلومات الضرورية، بما في ذلك المعلومات الصادرة عن الموردين حتى وإن كانت هذه المعلومات سرية. ويجوز لها أيضاً، أن تطلب من المستغل أن يقوم بإجراء الاختبارات الخاصة بالآمان. وأن يقوم بإعادة تقييم مستمر للآمان طوال مدة المنشأة ([90]) . غير أن أهم ما تتمتع به سلطة الآمان النووي في مواجهة مستغل المنشأة النووية هو التفتيش inspection ، فيجب أن يكون لها الحق في أن تدخل إلي المواقع الخاصة بالمنشات النووية للتأكد من حماية الصحة العامة والأمن.

غير أن الاعتراف بسلطة الضبط الإداري الخاص إلي إحدى السلطات الإدارية المستقلة ، مثل سلطة الأمان النووي في فرنسا، لم يخل من اعتراضات قانونية مهمة، لأن استخدام هذه السلطة من صميم اختصاصات الدولة التقليدية، فكيف يعهد بها إلي سلطة مستقلة عنها. استناداً إلي هذه الحجة أبدى مجلس الدولة الفرنسي رأياً بعدم الموافقة على إنشاء سلطة الأمان النووي في عام 2001، فسلطة الضبط لا يجوز تفويضها ([91]) . وقد أيد بعض بعض الكتاب رأي مجلس الدولة، لأنه من الصعب أن تتمتع سلطة إدارية مستقلة بسلطات تدخل في الاختصاص السيادى للدولة: وهذا الاختصاص لا يمكن أن ينزع عنها ، لأنه جوهر سلطة الدولة، ولا يجوز التفويض فيه إلا لإدارة مركزية ([92]) .

ومع ذلك ، فإن القانون الفرنسي قد اعترف لسلطة الأمان النووي بسلطة رقابة المنشآت النووية والتفتيش عليها، إنها تقوم برقابة المنشآت النووية الأساسية ونقل المواد المشعة من أجل التأكد من احترام قواعد الأمان النووي. وهذه الرقابة يقوم بها مفتشون تابعون للسلطة. (م4/1) . ويكون للمفتشين دخول المنشآت في أي وقت. وتتولى السلطة أيضاً إجراء ملاحظة دائمة veille permanente في مجال الحماية من الإشعاع على الأراضي الوطنية.

وهكذا ، فإن أفول دور الدولة أدرك في نهاية المطاف القانون النووي الذي لم يستطع أن يصمد طويلاً أمام المتغيرات، بينما كان تدخل الدولة في المجال النووي أحد الخصائص المهمة التي تميز القانون النووي.

توقيع التدابير والجزاءات :

إن الإطار التشريعي يجب أن يحدد الإجراءات التي تستهدف فرض احترام اللوائح النافذة وشروط التراخيص، إن التشريع يجب أن يحدد بوضوح التدابير والجزاءات التي يمكن أن تتخذها سلطة الآمان النووي.

ومن التدابير التي يمكن أن تتخذها سلطة الآمان النووي: وقف تشغيل المنشأة المدة الأزمة لإزالة المخاطر الجسيمة على الصحة والأمن والبيئة ، وفرض اشتراطات خاصة على المرخص له، وإلزام المستغل بتقديم طلب بالإيقاف النهائي للمنشأة وتفكيكها ، وتوجيه أمر إلي مستغل المنشأة بإيداع مبلغ يقدر وفقاً لحجم الأعمال المطلوب تنفيذها.

ومن الجزاءات التي تملك سلطة الأمان أن توقعها: توجيه تحذير إلى المستغل أو الشخص المسئول عن النقل ، وقف تشغيل المنشأة سواء بصفة مؤقتة أم دائمة ، وتفكيك المنشأة، وتقرر القوانين عقوبات جنائية للمخالفات التي يرتكبها مستغل المنشآت النووية ، كما يفرض غرامات مالية على الأشخاص المعنوية المسئولية (انظر المواد من 48-52 من قانون 13 من يونيو 2006 في فرنسا).